Blogit / Kolumnit

Kolumni: Sote-uudistuksen muutoskustannusten arviot tarkentuvat toimeenpanon edetessä

Torstai 20.1.2022 klo 16:33 - Päivi Nerg, Ville-Veikko Ahonen ja Noora Heinonen

Suuriin uudistuksiin liittyy aina muutoskustannuksia. Muutoskustannukset ovat välttämättömiä turvalliselle siirtymälle ja myös toiminnan uudistamiselle.

Valtio vastaa muutoskustannuksiin osoittamalla hyvinvointialueille erillisrahoitusta vuosina 2021–2025. Lisäksi hyvinvointialueiden rahoitusjärjestelmä sisältää rahoituksen määrää korottavia tekijöitä, joita sovelletaan vuosina 2023–2029.

Muutoskustannukset ajoittuvat usealle vuodelle

Sote-uudistuksen lainvalmistelussa näitä muutoskustannuksia arvioitiin perusteellisesti ja arviot on esitetty hallituksen esityksessä (241/2020), joka annettiin eduskunnalle joulukuussa 2020. Muutoskustannuksia aiheutuu sekä uudistuksen valmisteluvaiheessa vuosina 2021 ja 2022 että myös tämän jälkeen, jolloin vastuu sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen tehtävien järjestämisestä siirtyy hyvinvointialueille. Muutoskustannuksia aiheutuu siis vuosikymmenen loppuun asti. 

Sote-uudistuksen muutoskustannuksiin valtio on varautunut erikseen vuosina 2021 ja 2022. Kustannuksia aiheutuu näinä vuosina hyvinvointialueiden toiminnan ja ICT-muutosten käynnistämisestä. Tulevina vuosina muutoskustannuksia aiheutuu edellä mainittujen lisäksi muun muassa omaisuusjärjestelyistä ja palkkaharmonisaatiosta. Alkuvuosien valmistelukustannuksiin hyvinvointialueille on osoitettu erillisrahoitusta yhteensä 277 miljoonaa euroa. Lisäksi ICT-muutoskustannuksiin osoitetaan vuosina 2023–2025 erillisrahoitusta yhteensä 224 miljoonaa euroa.

Vuodesta 2023 lähtien hyvinvointialueet saavat valtiolta laskennallista rahoitusta, jonka kohdentamisesta ne päättävät oman päätöksentekonsa mukaisesti. Järjestämistehtävien vastaanottovaiheessa hyvinvointialueiden laskennallinen rahoitus on vuosina 2023 ja 2024 täysimääräistä. Lisäksi vuosina 2023–2029 hyvinvointialueiden väestön sosiaali- ja terveydenhuollon palvelutarpeisiin perustuvaa määräytymistekijää korotetaan 0,2 prosenttiyksiköllä siirtymävaiheen kustannusten vuoksi. 

Hyvinvointialueiden laskennallinen rahoitus sisältää myös siirtymätasauksia, jotka ovat uudistuksen alkuvuosina loivia ja joiden enimmäismääriä (+/- euroa) on rajoitettu lainsäädännöllä. Näillä mekanismeilla valtion hyvinvointialueille osoittama rahoitus sisältää korotuksia, joilla vastataan uudistuksista aiheutuviin muutoskustannuksiin. 
 
Lainvalmisteluvaiheessa esitetyt ja keväällä 2021 eduskuntakäsittelyssä vahvistetut muutoskustannusten arviot ovat edelleen relevantteja. Kustannusarvioita tarkennetaan jatkuvasti toimeenpanon edetessä. Tiedot viedään päätöksentekijöiden käsiteltäväksi, kun valtion talousarviota ja julkisen talouden suunnitelmaa valmistellaan normaalitapaan. 

Palkkaharmonisoinnin lopulliset kustannukset eivät ole vielä tiedossa

Hyvinvointialueiden palvelukseen siirtyy vuonna 2023 noin 175 000 henkilöä liikkeenluovutuksen periaatteiden mukaisesti. Siirtyvän henkilöstön työehtojen harmonisoimisesta aiheutuu pysyvä kustannuslisä hyvinvointialueiden kustannuspohjaan. Hallituksen esityksessä palkkaharmonisaation kustannuksiksi on arvioitu 124–434 miljoonaa euroa. 

Palkkakulut ovat osa hyvinvointialueen toimintamenoja, joista se vastaa yleiskatteellisella rahoituksellaan. Rahoitusjärjestelmällä vastataan siten myös palkkaharmonisoinnista kullekin hyvinvointialueelle aiheutuviin kustannuksiin. 

Palkkaharmonisaation kustannusvaikutus määräytyy lopullisesti vasta monien tekijöiden perusteella. Keskeistä on se, minkälainen palkkausjärjestelmä hyvinvointialueella otetaan käyttöön. Alueellisesti ratkaistaan, miten henkilöstö sijoittuu uuteen järjestelmään ja millaisiksi tehtäväkohtaiset palkkatasot määritellään. 

Työmarkkinaosapuolten välillä ratkaistaan alueellisesti myös se, millä aikataululla palvelusuhteen ehtoja ja palkkausta harmonisoidaan. Yhtä tärkeää on ottaa huomioon, että palkkausjärjestelmästä sopiminen edellyttää myös alueellista sopimista sen täytäntöönpanon aikataulusta.

Palkat yhtenäistyvät eri alueilla eri tahtiin

Aikaisempien kunta- ja kuntayhtymäpohjaisten organisaatiomuutosten perusteella palkkojen harmonisointi ei tapahdu heti, vaan vie useampia vuosia. Siten palkkojen harmonisointi saattaa hyvinvointialueilla tapahtua eri tahdissa. Onkin arvioitavissa, että palkkaharmonisoinnin kustannus näkyy koko maan tasolla asteittain. 

Työmarkkinaosapuolten neuvottelut työ- ja virkaehtosopimuksien palkankorotuksista ja palvelussuhteen ehtojen muutoksista ovat parhaillaan käynnissä. Neuvottelut tarvitsevat ja ansaitsevat rauhan. Kyse on työmarkkinaratkaisusta ja siitä, miten palkkausjärjestelmät alueilla sovitaan toteutettavaksi. 

ICT-muutoskustannusten mittaluokka on ollut pitkään tiedossa

Yksi sote-uudistuksen isoista muutoskustannuseristä ovat ICT-kustannukset. Edellisellä vaalikaudella silloisen hallituksen ehdotettaman uudistuksen ICT-muutoskustannuksiksi arvioitiin noin 550–650 miljoonaa euroa. Nykyisen uudistuksen ICT-muutoskustannusten arvio on 660 miljoonaa euroa, jonka arvioitiin jaksottuvan vähintään neljälle vuodelle. Epävarmuuksista huolimatta esitetty arvio on edelleen mittaluokaltaan oikea. 

Kuten sote-uudistuksen valmistelussa on tuotu esiin, muutoskustannusten seuranta on jatkuvaluonteista. Menneen vuoden aikana virkavalmistelussa on tarkasteltu kuntayhtymien perustamisesta aiheutuneita ICT-kustannuksia ja niiden jaksotusta sekä arvioitu uudistuksesta kunnille aiheutuvia ICT-kustannuksia. 

Syksyllä 2021 hyvinvointialueet, HUS ja Helsingin kaupunki tekivät suunnitelmansa ICT-muutosten edellyttämistä tehtävistä, joihin sosiaali- ja terveysministeriö ohjaa valmistelurahoitusta vuonna 2022. Näiden perusteella on ilmeistä, että ICT-muutoskustannuksia aiheutuu jo nopeampaan tahtiin kuin lainvalmisteluvaiheessa ja eduskuntakäsittelyssä arvioitiin. Tämä tarkoittaa tarvetta arvioida mahdollisuuksia aikaistaa muutoskustannuksiin varattujen valtionavustusten osoittamista. Rahoituksen valmistelu onkin käynnissä.

Päivi Nerg
alivaltiosihteeri

Ville-Veikko Ahonen
muutosjohtaja

Noora Heinonen
finanssineuvos

Kommentoi kirjoitusta. Avainsanat: sote, sote-uudistus, muutoskustannukset

Kolumni: Sote-uudistus muuttaa koko Suomen julkista hallintoa

Torstai 13.1.2022 klo 0:11 - Päivi Nerg, Jani Pitkäniemi ja Ville-Veikko Ahonen

Uusi demokraattisesti ohjattu julkisen hallinnon taso syntyi, kun hyvinvointialueet perustettiin kesällä 2021. Julkisessa keskustelussa on jäänyt vähälle huomiolle, että sote-uudistus, tai pikemminkin hyvinvointialueuudistus, vaikuttaa perustavanlaatuisesti myös kuntiin ja valtioon.

Hyvinvointialueuudistus on monella tapaa maamme julkisen hallinnon ja demokraattisen järjestelmän kokonaisuudistus. Myös kunnat ja monet valtion virastot valmistelevat muutosta tiukalla aikataululla. Uudistus on merkinnyt niille uusia lakisääteisiä tehtäviä tai jo olemassa olevien prosessien muutoksia.

Julkisen hallinnon valta- ja vastuusuhteet ovat hyvinvointialueiden perustamisen vuoksi vielä liikkeessä, samoin kuin hallinnon toimijoiden roolit ja yhdyspinnat ovat osittain vakiintumattomia. Emme vielä tiedä, kuinka vahvan roolin hyvinvointialueet ja niiden päättäjät ottavat ja minkälaiseksi alueiden suhde valtioon ja alueiden suhde kuntiin muodostuu käytännössä. 

Rakenteet, yhdyspinnat ja jopa valta- ja vastuusuhteet eivät muodostu ainoastaan lainsäädännöllä, vaan osittain myös käytännön tekemisen ja vuoropuhelun kautta. 

Tuleeko ministeriöistä hyvinvointialueiden ohjaajia vai kumppaneita?

Valtion vastuu ohjata hyvinvointialueita – ja sitä kautta sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen tehtäviä – lisääntyy merkittävästi uudistuksen myötä. Valtion roolia ja ohjausvastuuta korostaa alueiden rahoitusmalli, jossa pääosa alueiden rahoituksesta tulee valtiolta. Ainakaan alkuvaiheessa alueilla ei ole verotusoikeutta.

Ministeriöt ovat olleet hyvin lähellä hyvinvointialueiden arkea, kun niiden toimintaa on käynnistetty. Erilaiset tilannekuvakeskustelut, toimeenpanon verkostot, neuvottelutilanteet sekä tuki ja kannustus ovat sitoneet alueita ja ministeriöitä yhteen. Mielestämme voi jopa puhua kumppanuudesta, jossa yhteisenä jaettuna tavoitteena on ollut turvallinen siirtymä ja edellytysten varmistaminen sille, että kaikki alueet saavat vuoden 2023 alussa hyvän lähdön palveluiden järjestämiselle ja toiminnan kehittämiselle. 

Entä kuinka lähellä alueita ministeriöiden on jatkossa oltava, kun toimeenpanovaihe päättyy ja valmistelua rytmittävät talouden ja toiminnan lakisääteiset prosessit?

Käynnistysvaiheessa muodostuneen orastavan luottamuksen on siirryttävä riittävällä tavalla myös pysyviin ohjaustehtäviin. Olennaista on, että luomme vakaat ja ennakoitavat rakenteet ohjaukselle sekä samalla varmistamme riittävän ja avoimen dialogin alueiden ja valtion välille.

Viisautta lienee, että ministeriöissä ohjauksesta vastaavat henkilöt ovat riittävän lähellä ja samalla tarpeeksi kaukana hyvinvointialueista. Riittävän lähellä, jotta ymmärrämme kunkin alueen tilanteen, ja riittävän kaukana, jotta objektiivisuutemme ei vaarannu. 

Alueet ovat itse vastuussa toiminnastaan. Ministeriöiden onkin keskityttävä ohjauksessaan strategisiin asioihin ja taattava alueille itsehallintoon perustuva työrauha.

Julkisen talouden raamit valtiovarainministeriön ohjaustehtävien ydintä

Käynnistimme viime vuoden lopulla valmistelun valtiovarainministeriön omien uusien, hyvinvointialueiden ohjaukseen liittyvien lakisääteisten tehtävien tarkentamiseksi. Ensimmäisiä olennaisia havaintoja on, että alueilla ja ministeriöillä pitää olla yhteinen tilannekuva myös jatkossa. Se koostuu numeerisesta mittari- ja faktatiedosta alueen talouden ja toiminnan tilanteesta, mutta se on myös ymmärrystä ja hiljaista tietoa alueen tilanteesta, ilmapiiristä tai vaikkapa edellytyksistä viedä läpi toiminnallisia muutoksia. 

Perustehtävämme vuoksi korostamme taloudellista kestävyyttä ja hyvinvointialueiden roolia osana julkisen talouden kokonaisuutta. On rehellistä todeta avoimesti, että mahdolliset julkisen talouden haasteet eivät voi olla heijastumatta myös hyvinvointialueisiin. 

Myös tasapainoilu hallinnon eri tasojen näkökulmasta näkyy toiminnassamme. Valtiovarainministeriö ei voi toimia hyvinvointialueiden edunvalvojana, koska sen on samanaikaisesti otettava huomioon myös kunnat ja valtion organisaatiot.

Vuonna 2022 katse suunnattava toimeenpanon lisäksi myös tulevaisuuteen

Vuodesta 2022 tulee työntäyteinen hyvinvointialueiden toiminnan käynnistämisessä. 

Turvallisen muutoksen lisäksi katse pitää kuitenkin suunnata vuoden 2023 alkua pidemmälle. Valtakunnallista ja myös poliittista pohdintaa tarvitaan siitä, mitä uusia mahdollisuuksia uusi hallinnon taso meille tarjoaa. Alueiden ja valtion on yhdessä vuoden 2022 aikana varmistettava edellytykset sille, että uudistuksen toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet voivat aikoinaan toteutua.

Maailma ei tule valmiiksi vuodessa eikä edes kahdessa. Hyvinvointialueet ovat olleet olemassa toimijoina vasta reilun puoli vuotta, ja ne saavat nyt alkuvuodesta uudet päättäjät tärkeää tehtävää hoitamaan. Tärkeää on, että tunnistamme muutoksen laajuuden, eri toimijoiden yhdyspinnat ja pidämme mielen avoimena uusille ajatuksille samalla.

Hyvää alkanutta vuotta 2022!

Päivi Nerg
alivaltiosihteeri

Jani Pitkäniemi
ylijohtaja

Ville-Veikko Ahonen
muutosjohtaja

Kommentoi kirjoitusta. Avainsanat: sote, sote-uudistus, julkinen talous

Kolumni : Sote-uudistus tehdään palvelut edellä, rakenteet uudistetaan samalla

Torstai 29.8.2019 klo 14:04 - Krista Kiuru, perhe- ja peruspalveluministeri

Kuva:Valtioneuvosto

Lääkäriin pääsyä joutuu odottamaan jopa viikkoja. Asiakas sukkuloi epätietoisena palveluviidakossa oikeaa apua etsien. Kuntien sote-kustannukset eivät pysy kurissa, joten kunnissa pohditaan peruspalveluista nipistämistä.

Nämä tarinat ovat toistuneet uutisotsikoissa liian pitkään. Yli kymmenen vuoden ajan niin asiantuntijat kuin kansalaiset ovat vedonneet peruspalvelujen kehittämisen puolesta.

Sote-uudistus tehdään nyt ihmisten palvelut edellä. Tämä on merkittävä muutos, sillä aiempi työ on painottunut vahvasti hallinnon rakenteisiin.

Sote-uudistus käynnistyy peruspalveluja vahvistamalla

Antti Rinteen hallitus käynnistää laajan kehittämisohjelman terveyskeskusten vahvistamiseksi. Tulevaisuuden sosiaali- ja terveyskeskus -ohjelman tarkoituksena on kehittää nykyisestä terveyskeskuksesta laaja-alainen sosiaali- ja terveyskeskus, josta ihminen saa palvelunsa sujuvasti ja avun yksilöllisiin tarpeisiin.

Muutos toteutetaan muun muassa tiukentamalla hoitotakuuta, siirtämällä painotusta raskaista palveluista ehkäisevään työhön sekä vahvistamalla sote-ammattilaisten yhteistyötä.

Lisäksi panostetaan palvelujen laatuun tuomalla tutkimus- ja kehittämistoiminta takaisin osaksi sosiaali- ja terveyskeskusten arkipäivää. Digitaalisia ja mobiileja palveluja otetaan käyttöön siellä, mihin ne soveltuvat.

Tavoitteenamme on turvata sosiaali- ja terveyspalvelujen yhdenvertainen saatavuus kaikille, jotka tarvitsevat hoitoa tai tukea. Sote-uudistus tehdään, jotta voimme taata kestävän hyvinvoinnin Suomessa myös tulevina vuosikymmeninä.

Uudistetut palvelut viedään uuteen rakenteeseen

Sote-uudistus sisältää peruspalvelujen kehittämisohjelman lisäksi rakenteiden uudistamisen. Ihmisten peruspalveluiden perustaksi tehdään tulevaisuuden haasteet kestävä hallintorakenne.

Sote-rakenne tehdään 18 itsehallinnollisen maakunnan ja viiden yhteistyöalueen pohjalta. Tärkeää on, että julkinen sektori säilyy palvelujen järjestäjänä ja päätuottajana myös tulevassa mallissa.

Jatkossa maakunnat tuottavat palvelut pääosin itse, ja yksityiset toimijat sekä kolmas sektori täydentävät julkisia palveluja.

Nyt syksyllä käynnistyvät ensimmäisinä selvitykset Uudenmaan sote-erillisratkaisusta ja kuntien mahdollisuudesta toimia tuottajana. Nämä selvitykset ovat osa rakenneuudistusta. Vuoden 2020 loppuun mennessä selvitetään rahoitusratkaisu ja maakuntien monialaisuus.

Sote-palvelut yhdenvertaisesti kaikille

Sote-uudistusta on sorvattu Suomessa yli vuosikymmen, joten on jo aika saada mittava uudistus valmiiksi. Teemme uudistuksen sosiaali- ja terveyspalveluihin keskittyen.

Suomen väestö ikääntyy eurooppalaisittain nopeimmin ja tarvitsee aiempaa enemmän palveluita. Samaan aikaan syntyvyyden lasku kaventaa merkittävästi tulevia työikäisten sukupolvia ja verokertymiä.

Kohtaamamme muutos ei ole yhtälönä helppo etenkään paikkakunnilla, joilla väki vähenee sekä syntyvyyden muutosten että ikääntymisen seurauksena. Siksi tarvitsemme sote-uudistuksen.

Tarvitsemme soten myös siksi, että kenenkään ei pitäisi joutua miettimään, saako apua sitä tarvitessaan. Jokainen meistä ansaitsee yhdenvertaiset mahdollisuudet hoitoon ja tukeen, kun niiden aika on.


Krista Kiuru
perhe- ja peruspalveluministeri

Kommentoi kirjoitusta. Avainsanat: sote, peruspalvelut, sote-uudistus